“十四五”时期是我区国资国企谋划高质量发展的关键时期，根据《沈阳市大东区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》战略部署，编制本规划。

第一章  发展基础和环境

一、发展基础

“十三五”时期，国资国企改革工作聚焦国企党建、国企改革、国资运营、国资监管“四条主线”，坚持国企改革和功能性国资平台建设联动推进，坚持精干主体和解决历史遗留问题联动推进，坚持“一企一策”改革与整体改革措施联动推进，坚持加强国企党建与强化国资监管联动推进等“四个联动”，取得了扎实成效。

1.国有企业资产规模、资产质量、经营效益不断提升。区属国有企业所有者权益、营业收入由2015年的16亿元、0.98亿元增长到2020年的24亿元、3.6亿元，分别增长50％和267％；利润总额由2015年-2.6亿元减亏到2020年-0.93亿元，减亏1.67亿元。

2．积极解决国有企业历史遗留问题。以依法破产、清算注销、改制重组等多种方式，通过政策支持、社保核销、企业资产变现、财政补助以及与职工协商和解等多渠道化解企业债务、妥善安置企业职工，逐步消化历史遗留问题。一是有效推进“僵尸企业”处置。全区34户“僵尸企业”大部分为上世纪九十年代市转属的非正常经营企业，债务负担沉重，涉及职工8000余名。自2018年正式启动处置第一批19户“僵尸企业”以来，已实现企业破产重整1户、破产终结12户、合并重组后已清算注销6户，处置率达100%。2020年5月启动第二批15户“僵尸企业”处置，当年完成5户企业处置任务。2021年按照一企一策的方式重点推进剩余10户处置，力争9月底全面完成清理。二是全面完成厂办大集体改革，全区17户厂办大集体企业已关闭，涉改的1286名职工进行了身份认定，完成职工失业保险和职工养老保险欠费补缴，使用财政补助资金865.8万元，向省、市养老保险统筹账户申请核销共计1665.6万元，实现职工社会保险的有效衔接。三是积极推进“三供一业”分离移交，总计11户区属国有企业的宿舍65栋，总居民户数2919户、总建筑面积12.77万平方米。11户企业已全部签订移交协议，由区属两家国有物业公司全面接收原企业的物业管理职能。2020年积极推进物业维修改造项目建设，争取到中央财政补助资金1768万元。四是基本完成国有企业退休人员移交社会化管理工作，5.1万国企退休人员全部实现社会化管理。

3．坚持和加强党的全面领导，落实党建工作责任制。将企业党组织内嵌到公司治理结构之中，区属企业全部将党建工作要求纳入公司章程，把党委会议研究作为董事会、经理层决策重大问题的前置条件，实现企业党组织“把方向、管大局、保落实”功能，保证领导核心和政治核心作用发挥，党组织在公司治理中的法定地位进一步明确。建立区国资局党风廉政建设工作责任制，把推进“两个责任”的落实作为党风廉政建设工作的龙头认真组织实施。

二、存在问题

1.从经营能力上看，盈利状况欠佳，各集团利润基本亏损，整体经营能力较弱。四大集团所属企业中仅有少数几家盈利，且各集团盈利额远低于亏损金额。

2.从偿债能力上看，资产负债率指标高于一般企业经营警戒线，整体偿债能力较差。一般企业的资产负债率在45%—65%区间比较合适。按照《沈阳市国资国企改革实施方案》要求，将工业企业75%、非工业企业70%的资产负债率设置为警戒线，将85%设置为投资控制线。

3.历史遗留问题较多。国资集团所属企业是由原管理单位划归国资集团，存在为完成任务形成不良资产、呆死账、债权债务纠纷等问题；公服集团代管的事业单位存在大量历史债务负担及职工安置问题；城建集团由于历史原因，尚未完成组建集团；产促中心所属“僵尸企业”、破产企业以及老事业单位存在职工安置问题及债务偿还等问题。

4.难以公平参与市场竞争。除汽车城集团外，其余集团由于原组建单位成立时间较早，承担的历史包袱和社会责任较多，人员构成复杂且专业素质参差不齐，企业自身专业资质不具优势，业务上长期过度依赖政府支持和政策性资源，企业自主经营、自我发展的市场竞争能力薄弱。企业市场化程度较低，劳动、人事、分配三项制度基础薄弱，尚未形成有效运营机制。

5.公司治理结构不够完善。董事会成员配备不齐，监事会未履职，董事会成员和党委会、监事会、经理层身份交叉重叠、权责不清，没有形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理机制。

6.内部控制制度不够健全。四大集团尚无成体系的内控制度，需在国企改革期间逐步建立起完整的内部控制制约机制，保证各项经济工作置于有效的监督和管理之下。

三、面临形势

1.发展机遇。“十四五”时期，推动经济高质量发展，推进供给侧结构性改革、深化创新驱动、优化营商环境、经济“双循环”等重大政策，将为国资国企发展提供良好外部环境和发展机遇。同时，我国国有企业改革已进入关键历史阶段，国企改革1+N政策体系已经完成，《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》明确了未来改革路线图和施工图。党的十九届五中全会提出，要深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。沈阳市作为国家级区域性国资国企综合改革试验区，将率先实施国资国企改革实施方案，对国资国企重点领域和关键环节进行大胆改革。区属国企应紧紧抓住国企改革的政策红利，以改革为动力做优做强，使国企成为区域经济快速发展的“推进器”。

2.面临挑战。制约国资国企发展的历史遗留问题和体制障碍仍然存在。历史遗留问题尚未完全解决，企业债务和历史包袱沉重，财政无力大量注资，难以发挥体制优势和乘数效应。投资运营公司资本扩张能力不强，投资领域亟待拓宽。企业盈利能力不足，资产负债率持续高企，财务风险凸显。

第二章  指导思想、基本原则和发展目标

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会以及中央经济工作会议精神，深入落实习近平总书记在辽宁考察和在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，按照党中央、国务院和省委、省政府、市委、市政府关于实施国企改革三年行动的决策部署，坚持服务区域经济发展，紧紧围绕打造沈阳建设国家中心城市核心承载区、全国重要的汽车产业生态区、文商旅融合发展示范区的区域发展总目标，抓重点、补短板、强弱项，推动全区国有经济布局结构进一步优化，中国特色现代企业制度更加成熟定型，市场化经营机制基本健全，国资监管体制进一步完善，国有企业活力效率有效提高。

二、基本原则

坚持问题导向和目标导向相结合。把国资国企改革中存在的问题作为靶心，切实做到有什么问题就解决什么问题。同时，明确改革目标，以实现预期目标为导向，倒推路线图、资源配置、统筹协调和工作安排。

坚持政府推动和市场主导相结合。强化市场主导与政府引导作用，充分发挥市场在国企发展中的主导作用，更好发挥政府在国企改革方面的引导作用，促进国企改革有效有序推进。

坚持存量盘活与增量发展相结合。盘活存量资产，推行精细化运作，将现有潜力转化为可持续的发展优势，同时鼓励企业先行先试，实现业务创新、模式创新、管理创新，通过增量带动存量，培育新的产业增长点，增强发展后劲。

坚持授权放权和强化监管相结合。加快推进国有资本授权经营体制改革，加大授权放权、强化监督监管、放活与管好相统一，贯彻以管资本为主线，加强国有资产监管，转变出资人代表机构职能和履职方式，打造现代国有企业。

坚持全面推进与重点突破相结合。全面深化国资国企改革要坚持整体推进与重点突破相结合，把握国资国企改革大局大方向，整体推进、统筹协调，在整体推进的基础上强调抓主要矛盾，以点带面，激发改革动力。

三、发展目标

坚持市场化改革方向，妥善推进国资国企改革，提高国有资本效益，区属国资国企重要领域和关键环节改革上取得明显成效，到2025年，国有资产总额达到300亿元。

——党对国有企业的领导全面加强。全面落实国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，党的领导和完善公司治理有机统一。

——中国特色现代企业制度更加完善。区属企业切实落实公司法人治理，完善董事会决策机制，加强监督管理，探索推进董事会向经理层授权的管理制度。

——国有资本布局结构更加优化。完善区属企业“四大集团一个中心”板块建设，开展区属企业重组整合，企业做大做强，全面出清历史遗留问题。

——混合所有制改革更具实效。分层分类推进改革，培养试点企业进行混改，并加强混改全过程的监督。

——市场化经营机制更加健全。试点推进区属企业经理层市场化选聘，逐步建立和实施市场化用工制度，推进全员绩效考核。

——以管资本为主的国资监管体制基本建立。厘清国资监管机构与企业权责边界，强化监督协同，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，有效防止国有资产流失，监管的系统性、针对性、有效性切实增强。

四、八大重点任务

完善中国特色现代企业制度、稳妥推进国有企业混改、健全市场化经营机制、完善国资国企监管体制机制、“一企一策”深化重点企业改革、化解各种历史遗留问题、加大国资国企风险管控力度、全面加强党对国有企业领导。

第三章  国有资本布局优化和结构调整

一、积极推进国有企业战略性重组和专业化整合，激发企业活力

1.推动国有资本向重要产业和关键企业集聚。围绕服务全区“十四五”发展战略目标，以汽车城集团为龙头，打造围绕汽车产业服务的产业链；立足老工业区，进一步进行老旧小区改造及闲置资源综合开发利用；深入挖掘区域独特的历史文化资源，推动文化产业项目建设。

2.深化区属企业整合。完善区属企业“四大集团一个中心”架构，按照 “产业相近、业务协同”的原则，开展企业重组整合。推进企业间资产重组，企业非主业资产符合其他企业主业发展需要的，双方可协商，通过收购、资产置换、交叉持股、无偿划转等方式进行重组；推进各集团内部公司间通过吸收合并、并购重组等方式开展整合，对资产规模小、业务相近的所属企业，通过兼并重组实现规模效益。

3.清理处置低效无效资产。进一步梳理不具备竞争优势、缺乏发展潜力的二级企业及低效无效资产，企业内部子公司间开展专业化整合，将无效低效资产划入企业托管平台统一管理处置，企业层级控制在三级以内。开展重点亏损子企业专项整治，基本完成低效无效资产处置。

二、积极防范化解债务风险，解决国企历史遗留问题

1.实行负债规模和资产负债率双重管控。坚持底线思维，加强债务风险、投资风险和国际化经营风险等各类风险管控，将工业企业75%、非工业企业70%资产负债率设置为警戒线，将85%设置为投资控制线（天花板）。

2.实行负面清单管理。按照《市属国有企业投资风险监督管理办法》，对投资项目实行负面清单管理，对非主业、非境内、非控股等项目实施特别监管，执行项目前须报区国资委履行审核把关程序。

3.规范企业参股投资。落实沈阳市《关于加强市属国有企业参股管理有关事项的通知》，规范企业参股投资，注重参股投资回报。

4.推进解决国企历史遗留问题。做好“三供一业”移交及厂办大集体改革、国有企业退休人员移交社会化管理等改革措施的收尾工作。全面完成剩余15户国有“僵尸企业”处置任务以及区属国有企业公司制改革。积极化解国企债务负担过重问题，鼓励企业“一企一策”地进行债务解决方案设计。

三、“一企一策”深化重点企业改革，做优做强主业

推动国有企业集团公司聚焦主责主业，因企施策，提高国有企业效益。

1.“国资集团”集团作为国有资产运营公司，通过管资本实现国有资本保值增值，同时履行出资人监管职责，指导所属二级子公司不断拓展市场化渠道，保障大东区拆迁安置房工程、大力发展区内农贸市场等业务，提高国有资本运营效率。

2.“公服集团”主要承担老旧小区改造、市政施工及物业服务等，充分利用工程资质，并整合物业服务资源，探索合作，实现业务拓展，力争扭亏为盈。

3.“城建集团”为区道路维修与养护等公共设施施工管理提供服务保障，加快完成事转企改革，完善法人治理结构。

4.“汽车城集团”落实项目建设、城市运管、产业投资、资源开发、融资支持等五大职责定位，成为汽车城开发区开发建设主体和投资运营主体。力争三年内实现资产200亿、营收20亿、净利润 2 亿元的目标，同时争取 AA+级信用评级，拓宽后续融资渠道。

5.“文旅集团”以市场化方式参与大东区文旅产业项目建设和运营，推动文化、旅游、金融商贸、体育等有机融合，加快文旅产业的快速发展。2021年完成组建揭牌，2022年实体化运营，力争2025年末实现净利润500万元以上。

第四章  重点任务和关键举措

一、完善中国特色现代企业制度

1.把党的领导融入公司治理各环节，实现制度化、规范化、程序化。健全完善区属企业落实党的领导融入公司治理的制度规范，修订完善党委会议议事规则和“三重一大”决策制度。积极落实市下发的《关于进一步规范国有企业党组织前置研究讨论重大事项的通知》，指导企业修订党的领导融入公司治理的相关制度文件，明确党委在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。

2.完善法人治理结构并厘清权责边界。加强和规范董事会建设，保障经理层依法行权履职，加快建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。规范董事会议事规则和决策程序，落实董事会职权。2021年完善董事会决策机制，加强对董事会的激励和约束，重点考核董事会人员的胜任能力，加强对董事会监督管理。2022年探索外部董事来源渠道；参照国家、省和市相关经验做法，制定《区属企业各法人治理主体权责边界指引》，制定完善各治理主体管理事项清单；指导企业修订完善公司章程,健全以公司章程为核心的企业内部制度体系。

3．推进经理层成员任期制和契约化管理工作。按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，由董事会根据企业改革发展需要择优选聘职业经理人，逐步扩大职业经理人队伍，制定区属企业推行经理层任期制和契约化管理实施方案，探索开展区属企业经理层成员市场化选聘试点，健全考核退出机制，实现“能上能下”。

二、积极稳妥推进国有企业混改

1.加强混改政策指导。进一步明确区属国有企业混改操作程序，制定混改方案，对企业在推进混改过程中遇到的问题，及时进行政策指导。

2.分层分类推进改革。坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。在总结省、市混改试点企业经验的基础上，指导具备条件的区属国有竞争类子企业进行混改。

3.加强对混改全过程的监督。严格执行国家、省、市关于规范混合所有制改革的法律法规和政策规定,对决策审批、审计评估、产权交易、职工安置等重点环节加强监督。

三、健全市场化的运营机制

1.建立市场化用工机制。推动区属企业调整完善业务架构,根据业务需求因事设岗,建立和实施以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，引导区属企业建立适合本企业发展阶段的内部考核体系，推行员工公开招聘、管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度。

2.开展薪酬制度改革。完善考核评价体系，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，制定出台区属企业工资总额管理办法，修订完善区属企业负责人经营业绩考核体系，实行差别化分类考核，突出利润、净资产收益率、全员劳动生产率等指标，提升国有资本质量效益。

3.建立中长期激励机制。借鉴市属企业改革经验，在符合条件的区属企业适时开展股权、分红权、员工持股、超额利润分享等多种形式的激励,建立起风险共担、利益共享的中长期激励机制。

四、完善国资国企监管体制机制

1.深化国资监管机构职能转变。围绕管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等重点，优化国资监管机构内设机构职责和工作内容。实行清单管理，并动态优化调整。加强事中事后监管，推进信息化与监管业务融合。制定区级权责清单和授权放权清单，进一步厘清国资监管机构与企业权责边界，切实减少对国有企业的行政干预。根据权责清单执行情况及实施效果，采取扩大、调整或收回等措施加以调整并完善，确保国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，实现国资监管机构以管企业为主向以管资本为主的转变。

2.试点并推行外派财务总监制度。依法对派驻企业财务及相关经济活动进行监督与管理。参照《市属企业财务总监管理暂行办法》，制定区级相关制度，根据企业具体情况试点推进外派财务总监工作，完成具备任职资格的企业财务副总经理兼任财务总监工作。

3.健全协同高效的监督机制。构建多方位、立体式监管格局。推进信息化与监管业务融合，将区级国资监管部门纳入市属监管平台监管范围，以落实“三重一大”清单管理、规范出资人权力运行等方面为主要内容，实现实时、在线、动态监管，配合市国资委形成全市国资领域上下贯通、协同联动的监管机制。建立企业内部监察委员会，建立覆盖全区国资系统的责任追究工作体系和工作机制。

4.完善重大经济行为的审批与备案。对区属企业“三重一大”决策制度执行情况、企业开展内控进行专项监督检查，形成对区属企业重点领域进行定期监督检查的工作机制，实现稽查工作常态化。

五、加大国资国企风险管控力度

1．健全违规责任追究制度。深入开展国有资产重大损失调查及违规责任追究，组织和督促企业展开核查追责，针对在经营投资中造成国有资产损失的有关人员，形成分级分层 追责和责任机制，同时实行重大决策终身问责。

2．强化劣势企业风险管控。对因管理不善、缺乏市场竞争力导致的长期亏损企业，通过由母公司、优势企业承接债权债务的方式，推动区属各级次劣势企业清算注销、吸收合并，压缩管理层级，优化资源配置，有效防范风险。

3．强化融资担保风险管控。明确和落实企业担保主体责任，充分发挥企业外派董事、财务总监的监督作用，增强企业决策管理的科学性、规范性、有效性，确保抵押担保事项风险可控。

4．加强国资国企社会监督。完善国资国企业信息公开制度，建立统一的信息发布平台，依法依规、及时准确披露相关信息，对重大投资项目、重大事项及时发布。认真处理群众来信、来访和检举，及时回应社会关切。

六、加强党对国有企业全面领导

1．加强国有企业党的政治建设。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，充分发挥国有企业党组织在国资国企改革中把方向、管大局、促落实的领导作用，进一步提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。把学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神作为第一议题，持续推进“两学一做”学习教育常态化制度化，建立国有企业践行“不忘初心、牢记使命”长效机制，推动企业聚焦主责主业，服务发展战略，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

2．坚持把党的领导融入公司治理各环节。把加强党的领导和完善公司治理相统一，加强对企业选人用人的领导和把关，抓好企业领导班子建设和干部队伍、人才队伍建设。弘扬劳模精神、工匠精神，培育和弘扬企业家精神，加强宣传思想和舆论引导工作。持续深入推进全面从严治党，突出“三重一大”决策和重点经营环节的监督，全面推行党组织书记抓基层党建述职评议考核。严明政治纪律和政治规矩，落实党风廉政建设主体责任，完善监督体系推动治理体系建设，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。

3．推进党建工作与企业生产经营深度融合。坚持把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为国有企业党建工作的出发点和落脚点，大力实施“强党建、兴国企”行动，严肃党的组织生活，开展党支部标准化规范化建设和“共产党员工程”，通过设立党员责任区、党员示范岗、党员突击队、党员服务队等形式，切实发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，以高质量党建推动企业各项生产经营任务落实，以企业改革发展成果检验党组织工作成效。

4．提高国有企业基层党建工作质量。在深化改革中落实党的建设“四同步、四对接”要求，把建立党的组织、开展党的工作作为推进国有企业制改革的必要前提，积极适应国有企业产权关系、组织架构、管理模式等深刻变化，持续优化基层党组织设置、完善党建工作机制，配齐配强党务工作人员，切实把国有企业党建优势转化为竞争优势和发展优势。以提升组织力为重点，持续强化基本组织、基本制度、基本队伍、基本保障和基本活动建设，加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设，以高质量党建推动我市国有企业高质量发展。

第五章  组织实施和保障措施

一、加强组织领导

切实加强组织领导，加强重大事项的会商和协调。区深化国资国企改革领导小组及时组织协调相关部门研究解决推进国有企业改革发展中遇到的困难和问题，制定并落实政策清单，推动重点国有企业改革实现新突破。

二、明确分工责任

明确目标任务、时间表和路线图，层层落实责任，狠抓规划落实，对重点任务制定实施方案，并建立实施情况反馈机制，增强规划任务实施的系统性、协同性，按照目标任务和时间节点推进各项工作。

三、强化政策保障

加强协调配合，解决规划实施过程中遇到的政策性问题，推动完善国有企业重组重整、企业改制、混合所有制企业改革过程中涉及的资产定价、土地处置等政策，完善配套措施，出台支持政策，促进企业更好更快发展。

四、营造良好氛围

有效运用传统媒体和新媒体，大力宣传国资国企发展中涌现出来的典型人物和先进企业，为全面推进国资国企改革发展创造良好的舆论环境。建立健全容错机制，对法律法规未作禁止性规定的事项，鼓励开展改革创新。

五、重视规划实施监督

强化发展规划、年度计划、项目实施的有机衔接，统筹发展目标、重点任务分解落实到各年度具体工作措施上，使年度计划安排与规划目标紧密结合。完善规划指标统计体系，形成规划执行的监督考核，确保工作落实到位。建立规划调整机制，纵向、横向做好与国家、省、市等有关政策的衔接，并根据执行进展情况，及时对规划范围、主要目标、重点任务进行动态调整，提高规划的有效性。